박효영 변호사
재개발이 진행되면 상가 세입자는 영업을 접거나 다른 곳으로 옮겨야 한다. 이때 받는 것이 영업손실보상이다. 정비사업의 영업손실보상은 토지보상법과 그 시행규칙을 따르고, 영업을 아주 접는 폐업이냐 잠시 옮기는 휴업이냐에 따라 보상의 범위가 크게 달라진다. 또한 조합원인 세입자는 원칙적으로 보상 대상에서 제외되므로, 자신의 지위를 먼저 확인하는 것이 출발점이다. 보상 대상 요건과 폐업·휴업 구별, 조합원 지위의 순서로 살펴본다.
정비사업의 손실보상은 토지보상법을 따른다
재개발사업에서 사업시행자는 정비구역에서 정비사업의 시행을 위하여 토지·물건이나 그 밖의 권리를 수용하거나 사용할 수 있고(도시정비법 제63조), 그 수용·사용에 대하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)이 준용된다(제65조 제1항). 따라서 재개발구역 안 세입자의 영업손실은 토지보상법과 그 시행규칙이 정한 기준에 따라 산정된다. 다만 재건축사업은 천재지변 등의 사유로 시장·군수등이나 토지주택공사등이 시행하거나 지정개발자가 시행하는 경우(제26조 제1항 제1호, 제27조 제1항 제1호)가 아닌 한 수용이 허용되지 않고 매도청구(제64조)에 의하므로, 토지보상법에 따른 세입자 영업손실보상은 원칙적으로 재개발사업에서 문제 된다. 영업손실보상은 토지나 건물 자체의 대가가 아니라, 그 자리에서 이루어지던 영업활동이 중단·이전됨으로써 발생하는 손실을 메우는 보상이다. 그러므로 소유권의 유무가 아니라 적법하게 영업하고 있었는지가 관건이 된다.
어떤 영업이 보상 대상인가 — 시행규칙 제45조
토지보상법 시행규칙 제45조는 영업손실을 보상하는 영업의 요건을 정한다. 핵심은 시점과 적법성이다.
토지보상법 시행규칙 제45조(영업손실의 보상대상인 영업) 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업일 것. 다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 부가가치세법에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업일 것.
정리하면 세 가지다. 사업인정고시일등 이전부터 영업하고 있었을 것, 적법한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영위할 것, 허가·신고를 요하는 업종이라면 그 허가 등을 받은 상태일 것이다. 정비사업에서는 사업시행계획인가 고시일 등이 이 시점의 기준이 된다. 무허가건축물에서 영업하는 임차인은 예외적으로 사업인정고시일등 1년 전부터 사업자등록을 하였다면 보상 대상에 포함된다. 이 요건에 미달하면 영업손실보상 자체가 인정되지 않으므로, 세입자는 임대차계약·사업자등록·인허가 서류로 영업의 시점과 적법성을 증명할 수 있어야 한다.
폐업이냐 휴업이냐 — 보상 범위를 결정하는 구별
영업손실보상은 폐업보상과 휴업보상으로 나뉘고, 두 보상의 크기는 상당히 다르다. 폐업보상은 영업을 폐지하는 경우로서 원칙적으로 2년간의 영업이익 등을 보상하고, 휴업보상은 영업장소를 이전하는 경우로서 휴업기간(원칙적으로 4개월 이내)의 영업이익과 이전비용, 영업시설·재고자산의 이전에 따른 감손상당액 등을 보상한다(시행규칙 제46조, 제47조). 그러므로 자신의 영업이 폐업인지 휴업인지에 따라 보상액이 크게 달라진다.
폐업과 휴업을 나누는 기준은 영업의 이전 가능성이다. 판례는 영업의 폐지와 휴업을 구별하는 기준을 해당 영업을 그 영업소 소재지나 인접한 시·군·구 또는 그 지역 안의 다른 장소로 이전하는 것이 가능한지 여부에 두고, 이전 가능성은 법령상의 이전 장애 사유와 영업의 종류·특성, 영업시설의 규모, 인접 지역의 현황, 이전을 위하여 당사자가 들인 노력, 인근 주민의 반대와 같은 사실상의 이전 장애 사유 등을 종합하여 판단하여야 한다고 본다(대법원 2002. 10. 8. 선고 2002두5498 판결, 대법원 2005. 9. 15. 선고 2004두14649 판결 등의 취지). 곧 다른 장소로 옮겨 영업을 계속할 수 있으면 휴업보상, 사실상 옮길 수 없어 접을 수밖에 없으면 폐업보상이 된다.
조합원인 세입자는 보상 대상이 아니다
정비사업의 영업보상에서 반드시 확인하여야 할 지점은 보상을 받으려는 사람의 지위다. 판례는 정비구역 안에 주거용 건축물을 소유한 주택재개발조합원이 같은 구역 안 타인의 주거용 건축물에 세 들어 사는 이른바 ‘소유자 겸 세입자’인 경우, 세입자로서의 주거이전비(4개월분) 지급대상에 해당하지 않는다고 본다(대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두40068 판결). 개발이익을 누리는 조합원은 그 자신이 사업의 이해관계인이어서 조기 이주를 장려하는 정책적·사회보장적 급부의 대상으로 보기 어렵고, 그 부담이 결국 조합과 조합원 모두에게 전가된다는 이유다. 영업손실보상에서도 하급심은 같은 취지로, 분양신청을 한 조합원인 토지등소유자는 사업시행자에 준하는 지위에 있어 손실보상청구권이 인정되지 않는다고 판단하였다(인천지방법원 2018. 11. 22. 선고 2018구합702 판결, 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결 참조). 그 사건에서는 구역 안 부동산을 소유한 부부 중 한 사람이 대표조합원으로 분양신청을 하였고, 그 세대원이 건물에서 영위한 영업의 손실보상청구가 배척되었다.
따라서 상가에서 영업하는 사람이 동시에 그 구역의 조합원(다른 부동산의 소유자)이라면 세입자로서의 영업보상을 기대하기 어렵다. 자신이 순수한 세입자인지, 조합원 지위를 겸하고 있는지를 먼저 확인하여야 다툼의 방향을 정할 수 있다. 한편 영업손실보상은 협의가 이루어지지 않으면 토지수용위원회의 재결을 거쳐야 하고, 재결에서 정한 보상금에 불복하면 보상금의 증감을 구하는 행정소송(보상금증감청구소송)으로 다툰다. 재결을 거치지 않고 곧바로 조합을 상대로 보상금을 청구하는 것은 허용되지 않는다는 점도 유의하여야 한다.
| 근거 | 쟁점 | 결론 |
|---|---|---|
| 토지보상법 시행규칙 제45조 | 영업손실보상 대상 | 사업인정고시일등 전부터 적법장소·인적물적시설·계속 영업(무허가 임차인은 1년 전 사업자등록) |
| 시행규칙 제46조·제47조 | 폐업·휴업 보상 범위 | 폐업 2년, 휴업 원칙 4개월 영업이익+이전비용+감손액 |
| 대법원 2002두5498·2004두14649 등의 취지 | 폐업·휴업 구별 | 다른 장소 이전 가능성으로 구별, 법령상·사실상 장애 종합 판단 |
| 대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두40068 판결 | 소유자 겸 세입자 조합원의 주거이전비 | 정비구역 내 주거용 건물을 소유한 조합원이 같은 구역 타인 주택의 세입자여도 주거이전비(4개월분) 대상 아님 |
| 인천지방법원 2018. 11. 22. 선고 2018구합702 판결 | 분양신청 조합원의 영업손실보상 | 분양신청한 조합원(토지등소유자)은 사업시행자에 준하는 지위, 영업 손실보상청구권 부정(확정) |
체크리스트
세입자는 영업의 시점과 적법성을 증명할 자료를 미리 갖추어야 한다. 임대차계약서, 사업자등록증, 업종별 허가·신고 서류로 사업인정고시일등 이전부터 적법하게 영업하였음을 밝혀야 보상 대상으로 인정된다. 다른 장소로 이전이 사실상 불가능한 사정(업종의 특성, 인접 지역의 여건, 이전 노력과 그 무산 경위)이 있다면 이를 구체적으로 정리하여 휴업보상이 아닌 폐업보상을 주장할 근거로 삼을 수 있다. 협의가 되지 않으면 수용재결을 신청하고, 재결 보상금에 불복하면 제소기간 안에 보상금증감청구소송을 제기하여야 한다.
조합은 보상 대상자의 지위를 먼저 확인하여야 한다. 영업자가 구역 안 부동산을 소유한 조합원인지 순수한 세입자인지에 따라 보상 여부가 달라지므로, 조합원 명부와 임대차 관계를 대조하여 보상 대상을 확정하는 것이 중복 보상과 분쟁을 막는 방법이다. 보상은 협의와 재결의 절차를 거쳐야 하므로, 세입자와의 협의 경과와 재결 신청 시기를 기록으로 남기고, 폐업·휴업의 구별과 산정 근거를 감정에 반영시키는 것이 안전하다. 개별 사안의 사정에 따라 보상의 범위가 달라지므로 구체적 검토가 필요합니다.