박효영 변호사
가로주택정비사업 조합을 설립하려면 어느 정도의 동의를 받아야 하는가. 결론부터 말하면, 토지등소유자의 10분의 8 이상과 토지면적의 3분의 2 이상이라는, 재개발·재건축보다 높은 동의율이 요구된다. 여기에 공동주택은 각 동별 구분소유자의 과반수, 공동주택 외의 건축물은 그 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상이라는 요건이 더해진다. 소규모 사업일수록 소수 반대자의 비중이 커지므로, 동의율 산정의 정확성이 사업의 성패를 가른다.
가로주택정비사업의 동의요건
가로주택정비사업은 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’)에 근거한 소규모주택정비사업의 한 유형으로, 노후·불량 건축물이 밀집한 가로구역에서 종전의 가로를 유지하면서 소규모로 주거환경을 개선하는 사업이다. 도시정비법상 재개발·재건축과 달리 정비구역 지정 절차를 거치지 않고 비교적 신속하게 진행되는 것이 특징이다. 그만큼 조합설립 동의요건은 더 엄격하게 설계되어 있다.
소규모주택정비법 제23조 제1항은 가로주택정비사업의 토지등소유자가 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 받은 후 창립총회를 개최하고 시장·군수등의 인가를 받아야 한다고 규정한다. 이 경우 사업시행구역의 공동주택은 각 동별 구분소유자의 과반수 동의를, 공동주택 외의 건축물은 해당 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 즉 인원 기준(10분의 8), 전체 토지면적 기준(3분의 2), 공동주택 각 동별 기준(과반수), 공동주택 외 건축물의 토지면적 기준(2분의 1)이 중첩적으로 요구된다.
이는 도시정비법상 재개발사업의 조합설립 동의요건(토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상)보다 인원 요건이 현저히 높다. 사업 규모가 작아 반대자 한두 명의 비중이 크고, 정비구역 지정이라는 공적 절차의 통제를 받지 않는 대신 주민 다수의 폭넓은 동의로 정당성을 확보하도록 한 것이다. 따라서 가로주택정비사업에서는 동의율 몇 퍼센트의 차이가 아니라 동의자 한 명, 토지 한 필지의 산정이 인가의 적법성을 좌우한다.
동의율 산정의 세부 쟁점
동의요건이 중첩적이고 높은 만큼, 각 분모·분자를 어떻게 산정하는지가 실무의 핵심이다. 법제처는 몇 가지 기준을 제시하고 있다.
먼저 ‘공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지면적’의 의미다. 법제처는 이때의 ‘전체 토지면적’을 사업시행구역의 공동주택 외의 각 건축물이 소재하는 토지를 모두 합한 면적으로 해석한다(법제처 법령해석). 특정 건축물 하나가 아니라 공동주택 외 건축물들이 서 있는 토지 전체를 기준으로 2분의 1 이상 동의를 산정한다는 것이다.
다음으로 소재불명자의 토지 처리다. 법제처는 소규모주택정비법 제23조 제1항의 ‘토지면적의 3분의 2 이상’을 산정할 때, 소재불명자가 단독으로 소유한 토지면적은 그 분모에서 제외하고 산정해야 한다고 해석한다(법제처 법령해석). 연락이 닿지 않아 동의 여부를 확인할 수 없는 자의 토지를 분모에 그대로 넣으면 동의요건 충족이 사실상 불가능해지는 문제를 조정한 것이다. 다만 이는 소재불명이 객관적으로 확인되는 경우에 한하므로, 소재불명의 소명 자료를 갖추는 것이 전제된다.
토지나 건축물을 여러 명이 공유하는 경우의 처리도 유의해야 한다. 하나의 토지 또는 건축물을 여러 명이 공유하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1인을 토지등소유자로 보아 동의 여부를 산정하는 것이 정비사업의 일반 원칙이므로, 공유자 전원의 동의가 필요한 것인지 대표자 1인의 동의로 족한 것인지를 사전에 정리해 두어야 한다. 국유지·공유지가 사업시행구역에 포함된 경우에는 그 재산을 관리하는 국가·지방자치단체 등 관리청의 동의 여부와 처리 방식도 함께 확인해야 한다.
한편 사업시행구역의 면적이 늘어나 조합설립변경인가를 받아야 하는 경우에는, 변경된 구역을 기준으로 동의율을 다시 판단해야 하고 기존 토지등소유자의 동의서를 다시 받아야 하는지가 문제된다. 이 역시 구역 변경의 내용과 정도에 따라 개별적으로 판단해야 하는 영역으로, 변경의 범위가 클수록 새로운 동의 징구의 필요성이 커진다.
동의의 방법과 창립총회
동의율의 분모·분자를 정확히 세는 것 못지않게, 개별 동의가 유효하게 성립했는지도 인가의 적법성을 좌우한다. 정비사업에서 토지등소유자의 동의는 서면동의서에 지장을 날인하고 자필로 서명하며 신분을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하는 방법으로 하는 것이 원칙이다. 이러한 방식은 동의의 진정성립을 담보하기 위한 것으로, 서명·지장·신분증명서 중 어느 하나라도 빠지면 그 동의서의 효력이 다투어질 수 있다. 동의서에는 사업의 개요, 비용 분담의 기준, 소유권 귀속에 관한 사항 등 토지등소유자가 동의 여부를 판단하는 데 필요한 사항이 담겨야 하고, 이러한 법정사항이 흠결되면 동의 자체가 무효로 평가될 수 있다.
동의를 받은 후에는 창립총회를 개최하고 그 결과를 첨부하여 시장·군수등의 인가를 받는다. 동의의 철회는 원칙적으로 인가신청 전까지 가능하나, 이미 동의한 사항이 변경되지 않았다면 인가신청 전이라도 철회가 제한될 수 있다. 따라서 추진 주체는 동의서 징구 시점의 사업 내용과 인가신청 시점의 사업 내용 사이에 사회통념상 동일성이 유지되는지를 관리해야 하고, 반대 측은 동의 이후 사업 내용이 실질적으로 변경되었는지를 통해 동의의 효력을 다툴 여지를 살펴야 한다. 조합설립인가를 받은 뒤 사업시행구역을 넓히는 등 인가받은 사항을 변경하는 경우에는 조합원의 3분의 2 이상의 찬성으로 총회 의결을 거쳐 다시 시장·군수등의 인가를 받아야 한다.
재개발·재건축과의 비교
| 사업 유형 | 근거 | 조합설립 동의요건 |
|---|---|---|
| 가로주택정비사업 | 소규모주택정비법 제23조 제1항 | 토지등소유자 10분의 8 이상 + 토지면적 3분의 2 이상(공동주택 각 동별 과반수, 공동주택 외 건축물 소재 전체 토지면적 2분의 1 이상) |
| 재개발사업 | 도시정비법 제35조 제2항 | 토지등소유자 4분의 3 이상 + 토지면적 2분의 1 이상 |
| 재건축사업 | 도시정비법 제35조 제3항 | 각 동별 구분소유자 과반수 + 전체 구분소유자 4분의 3 이상 + 토지면적 4분의 3 이상 |
체크리스트
가로주택정비사업을 추진하는 측은 동의서 징구 초기부터 네 가지 요건(인원 10분의 8, 전체 토지면적 3분의 2, 공동주택 각 동별 과반수, 공동주택 외 건축물의 토지면적 2분의 1)을 각각 관리해야 한다. 인원 요건은 충족되어도 특정 동의 과반수에 미달하거나 공동주택 외 토지면적 요건이 빠지면 인가가 위법해질 수 있으므로,